我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科建設(shè)工作伴隨國家城鎮(zhèn)化實(shí)踐而展開，其以規(guī)劃設(shè)計(jì)和城市研究為學(xué)科建設(shè)主要內(nèi)容，形成了空間品質(zhì)、公共政策、社會實(shí)踐并重的學(xué)科內(nèi)涵。當(dāng)前，應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和空間治理體系現(xiàn)代化的改革要求，國土空間規(guī)劃行業(yè)從規(guī)劃目標(biāo)、方法、內(nèi)容等方面對城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科建設(shè)及跨學(xué)科交叉融合提出了新的挑戰(zhàn)，行業(yè)變革引發(fā)了空間規(guī)劃規(guī)則重塑和人才需求的綜合問題。在此背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科建設(shè)需要回答“可以做什么”這一基本問題，并根據(jù)行業(yè)變革促進(jìn)學(xué)科教育進(jìn)行知識體系和能力體系的“內(nèi)優(yōu)”，在與相關(guān)學(xué)科拓展交叉的基礎(chǔ)上進(jìn)一步融合并實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀和方法論的“外融”。
本文從“內(nèi)優(yōu)”“外融”的視角對城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的內(nèi)涵進(jìn)行再認(rèn)識，以期促進(jìn)規(guī)劃人才培養(yǎng)并為城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支持。文章刊載于《規(guī)劃師》2022年第7期，歡迎分享。
【作者簡介】
王世福，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院副院長、教授，華南理工大學(xué)亞熱帶建筑科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授、博士生導(dǎo)師，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新研究中心主任。
麻春曉，高級規(guī)劃師，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院博士研究生，現(xiàn)任職于南寧師范大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院。
趙渺希，通訊作者，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授，華南理工大學(xué)亞熱帶建筑科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授、博士生導(dǎo)師。
師浩辰，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院博士研究生。
01.城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展趨勢與核心內(nèi)涵
1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展路線：伴隨國家建設(shè)實(shí)踐逐漸系統(tǒng)化與規(guī)范化
城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科作為實(shí)踐型學(xué)科，伴隨著國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程而不斷發(fā)展。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展也從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”“國家直接投資”的城市建設(shè)模式轉(zhuǎn)向探索和實(shí)踐具有中國特色的城市發(fā)展與空間規(guī)劃模式。當(dāng)前，以規(guī)劃設(shè)計(jì)為主干的空間設(shè)計(jì)能力、以城市研究為主體的理論知識體系共同構(gòu)成了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科建設(shè)的主要內(nèi)容。學(xué)者們根據(jù)規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系、規(guī)劃法規(guī)政策體系等具體問題開展了一系列應(yīng)用性探索，并反饋于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的教學(xué)和科研，使城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的建設(shè)趨于系統(tǒng)化和規(guī)范化。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃知識體系傳續(xù)于建筑學(xué)、工程學(xué)的主流傳統(tǒng)，并在引入西方理論的基礎(chǔ)上結(jié)合具體實(shí)踐形成了學(xué)科的知識領(lǐng)域。①在土地利用方面，以土地利用規(guī)劃為核心，通過明確發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域關(guān)系、功能布局、空間結(jié)構(gòu)和編制道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施等系統(tǒng)規(guī)劃支持與引導(dǎo)城市空間發(fā)展；②在三維城市形態(tài)塑造方面，注重外部公共空間和城市特色，以維護(hù)公共利益、提升空間品質(zhì)為核心，通過城市設(shè)計(jì)、詳細(xì)規(guī)劃為建成環(huán)境提供開發(fā)導(dǎo)控依據(jù)和方案；③在公共政策方面，以開發(fā)控制為核心的規(guī)劃體系需平衡土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、環(huán)境效益，因此如何在地方政府的“城市經(jīng)營”“增長機(jī)器”導(dǎo)向和區(qū)域、城鄉(xiāng)的可持續(xù)目標(biāo)之間形成有效的規(guī)劃決策與實(shí)施措施，是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展始終面臨的挑戰(zhàn)。在具體的實(shí)踐探索中，我國形成了“現(xiàn)狀分析—資料收集—數(shù)據(jù)分析—情景模擬—目標(biāo)決策—規(guī)劃圖則—規(guī)劃文本—審批實(shí)施”的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作范式。在規(guī)劃編制審批體系方面，我國形成了以市級總體規(guī)劃為中堅(jiān)的上下銜接關(guān)系，如在市級層面以上編制全國、省、市域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，并實(shí)現(xiàn)各級規(guī)劃的上下對接，以此作為國家與地區(qū)調(diào)配資源的政策手段；在市級層面以下編制以控制性詳細(xì)規(guī)劃為核心的實(shí)施性規(guī)劃，其中城市設(shè)計(jì)需注重精細(xì)化、品質(zhì)化的公共空間營造及場所、文脈的維護(hù)，居住小區(qū)、社區(qū)生活圈規(guī)劃需注重公共服務(wù)質(zhì)量和效率等，并與歷史保護(hù)、市政工程、公共交通等專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)同，共同推動(dòng)人居環(huán)境的建設(shè)。在規(guī)劃法規(guī)政策體系方面，通過《城市規(guī)劃條例》(1984年)、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(1990年)、《城市規(guī)劃編制辦法》(2006年)、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年)、《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》(2011年)、《城市設(shè)計(jì)管理辦法》(2017年)等法律法規(guī)，規(guī)范了規(guī)劃的編制與實(shí)施；《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市用地分類與建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》等技術(shù)規(guī)范也陸續(xù)完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種行政職能正朝著治理能力現(xiàn)代化的方向邁進(jìn)。長期以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃教育受到強(qiáng)烈的市場需求驅(qū)動(dòng)，辦學(xué)數(shù)量和類型都有了大幅增加，尤其是1999年高校擴(kuò)招以來，更多高校開設(shè)了城市規(guī)劃本科專業(yè)，并促進(jìn)了城市規(guī)劃研究生專業(yè)的長足發(fā)展①。20世紀(jì)80年代末，我國提供城市規(guī)劃專業(yè)教育的工科和理科院校大致形成了4∶1的比例，而到2010年工科和理科院校的數(shù)量已經(jīng)不相上下②。根據(jù)最新2021年通過全國城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教學(xué)評估的院校數(shù)據(jù)，全國開設(shè)了城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育的54所院校中有60％以上為建筑背景的工科院校、約20％為綜合性大學(xué)、約10％為理科院校。面對日益復(fù)雜的城市研究需求，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)在協(xié)同建筑學(xué)、風(fēng)景園林學(xué)的基礎(chǔ)上，融合了人文地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科內(nèi)容；工科院校城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的教師隊(duì)伍中約有33.3％的教師來自相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域。學(xué)科的交叉融合雖然體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的多元性和包容性，但是也模糊了其邊界和核心價(jià)值，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科開始尋求自身核心價(jià)值體系的回歸。
城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的規(guī)范化首先來自國家專業(yè)教育的管理制度保障。由國務(wù)院學(xué)位委員會設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)學(xué)科評議組，以及專業(yè)教育評估制度和專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)制度都對城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)設(shè)置的基本條件、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及培養(yǎng)方案提出了相當(dāng)程度的系統(tǒng)化規(guī)定。同時(shí)，中國城市規(guī)劃學(xué)會/協(xié)會積極開展學(xué)術(shù)與行業(yè)交流活動(dòng)，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師考試與執(zhí)業(yè)制度，以及一批與學(xué)科建設(shè)緊密協(xié)作的學(xué)術(shù)刊物共同推動(dòng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展。
1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的核心內(nèi)涵：空間品質(zhì)、公共政策和社會實(shí)踐三大內(nèi)涵屬性并重
長期以來，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科是實(shí)踐先于理論的“實(shí)干型”學(xué)科，缺乏對已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論性評估和反思，這也是造成城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科“空心化”危機(jī)的根本原因之一。2011年，我國成立城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)一級學(xué)科，積極響應(yīng)城鎮(zhèn)化率超過50％的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求。隨著2021年城鎮(zhèn)化率達(dá)到65％和國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)新要求的提出，我國亟需從城鄉(xiāng)規(guī)劃“可以做什么”這個(gè)基本問題出發(fā)，再次明確城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的核心內(nèi)涵。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科首先體現(xiàn)在滿足高品質(zhì)空間需求的人居環(huán)境營建上，而物質(zhì)性規(guī)劃源自空間科學(xué)和美學(xué)，即以規(guī)劃設(shè)計(jì)為核心、以理想空間形態(tài)為目標(biāo)，滿足人們對功能空間、視覺空間、體驗(yàn)空間的美好追求。在歷史上，眾多經(jīng)典的城市規(guī)劃皆與城市美化理念有關(guān)，如奧斯曼的巴黎改造、伯納姆的芝加哥規(guī)劃和奧姆斯特德的紐約中央公園規(guī)劃；1961年雅各布斯在《美國大城市的死與生》一書中批判了基于功能秩序和視覺秩序的城市空間營造方式，強(qiáng)調(diào)活動(dòng)多元等人文精神，重視打造市民體驗(yàn)空間。由于空間尺度的不同，規(guī)劃設(shè)計(jì)的精細(xì)程度、控制方式、法定效力等方面存在差異，且空間品質(zhì)涉及主觀審美等復(fù)雜因素，很難用科學(xué)語言描述或采用通用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的基本使命仍然是追尋“美麗中國”的理想空間范型，營造美好的人居環(huán)境。公共政策視野的城鄉(xiāng)規(guī)劃是地方政府的一種公共職能，即以規(guī)劃管控工作為核心、以公共利益為優(yōu)先，通過用途許可、開發(fā)控制和行為管控等措施對空間關(guān)系實(shí)施干預(yù)。《城市規(guī)劃編制辦法》(2006年)指出，“城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。城鄉(xiāng)規(guī)劃通過用途許可確保功能合理，通過開發(fā)控制消除負(fù)外部性，通過設(shè)計(jì)治理實(shí)現(xiàn)空間和諧。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策的基本原理就是通過對建設(shè)行為的規(guī)制與干預(yù)，保證公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施等的配置得以落實(shí)，并逐漸成為社會協(xié)商、平衡利益的平臺工具，打造良好的空間關(guān)系。
社會實(shí)踐是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的價(jià)值核心，即通過對城市和區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃來明確發(fā)展目標(biāo)，通過具體的規(guī)劃部署來明確空間配置，構(gòu)成目標(biāo)—措施的規(guī)劃邏輯。規(guī)劃實(shí)施本身就是一個(gè)社會過程，是在戰(zhàn)略目標(biāo)指引下政府、市場與社會多元主體開展具體行動(dòng)的共同結(jié)果。因此，規(guī)劃需在運(yùn)用公權(quán)力的基礎(chǔ)上慎重干預(yù)私權(quán)利，通過公眾參與等方式收集多元主體的不同訴求，并包容多樣化的市場不確定性及非正式空間的使用；同時(shí)，在城市治理中需強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建、人民城市為人民”的規(guī)劃理念，在空間配置上要回應(yīng)“人民群眾獲得感、幸福感、安全感”，實(shí)現(xiàn)“共治、共建、共享”的治理目標(biāo)。總的來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃通過規(guī)劃設(shè)計(jì)來滿足人們的空間需求，以規(guī)劃管控調(diào)節(jié)空間關(guān)系，以規(guī)劃實(shí)施落實(shí)空間配置，空間品質(zhì)、公共政策和社會實(shí)踐并重，三者共同構(gòu)成城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的核心內(nèi)涵(圖1)。
圖1 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科內(nèi)涵
02.國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)向與變革
2.1 國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)向：跨領(lǐng)域交叉融合
2019年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃背景下，規(guī)劃行業(yè)人員需學(xué)習(xí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約等全新的專業(yè)知識，以往的城市交通、住房保障、文化遺產(chǎn)等復(fù)雜問題也并未因此消解，由此形成了規(guī)劃目標(biāo)、方法、內(nèi)容的顯著轉(zhuǎn)向，跨領(lǐng)域的交叉融合將成為規(guī)劃行業(yè)的基本工作模式。(1)規(guī)劃目標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明生態(tài)文明建設(shè)對所有行業(yè)、學(xué)科提出了普遍性、根本性的轉(zhuǎn)向要求，是國家戰(zhàn)略從數(shù)量增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以發(fā)展質(zhì)量為綱的深刻轉(zhuǎn)變，其中綠色、健康、“美麗中國”理念就是對空間規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)向的體現(xiàn)。目前，生態(tài)文明更多地體現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)、生境修復(fù)等環(huán)境本底問題的應(yīng)對與綠色低碳發(fā)展的宏觀政策引導(dǎo)等方面，將其落實(shí)到人居環(huán)境與自然空間關(guān)系塑造層面，尤其是在具體的國土空間層級、尺度上如何踐行生態(tài)文明優(yōu)先理念尚無系統(tǒng)全面的研究。相對而言，側(cè)重以自然資源為研究對象的地質(zhì)學(xué)、地理學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)等相關(guān)學(xué)科在自然生態(tài)方面的研究具有比較優(yōu)勢，而城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科聚焦人居尺度的傳統(tǒng)則具有解釋人與自然共生關(guān)系及空間品質(zhì)營造方面的優(yōu)勢。(2)規(guī)劃方法更加強(qiáng)調(diào)治理能力當(dāng)前，制度變革下的國土空間規(guī)劃成為空間資源配置的治理工具，治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向?qū)Τ青l(xiāng)規(guī)劃提出了從偏向物質(zhì)空間規(guī)劃、建設(shè)、管理的城市導(dǎo)向轉(zhuǎn)向全域空間治理導(dǎo)向的要求，既要貫徹生態(tài)文明觀，也要承載經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，更要滿足人民群眾對美好生活的需要。相較以往的規(guī)劃，國土空間規(guī)劃更注重從空間規(guī)劃的技術(shù)方法轉(zhuǎn)向空間治理的政策創(chuàng)新，以體現(xiàn)空間資源的國家性、空間使用的合理性和地方治理的執(zhí)行性等特征。(3)規(guī)劃內(nèi)容更加強(qiáng)調(diào)全面協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃的對象涵蓋社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚的人工環(huán)境及山、水、林、田、湖、草、沙等自然資源全域全要素，空間層次更豐富，要素嵌套更復(fù)雜；規(guī)劃內(nèi)容既包括以用途管制為核心的自然資源綜合保護(hù)與開發(fā)，也包括以人居環(huán)境改善為宗旨的開發(fā)建設(shè)管控與引導(dǎo)，還涉及諸多專項(xiàng)規(guī)劃；各類要素之間的相互關(guān)系及其組合不僅要求進(jìn)行自然屬性的疊加分析，還要側(cè)重對空間資源價(jià)值的梯度傳導(dǎo)，其空間治理還涉及央地責(zé)權(quán)分配、政府—市場—社會三方博弈、平行職能部門間如何協(xié)調(diào)等問題，這都對國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌性、包容性和協(xié)同性提出了更高的要求。
2.2 國土空間規(guī)劃的變革：規(guī)劃重塑與人才需求
國土空間規(guī)劃變革的核心集中在空間規(guī)劃規(guī)則體系的重塑上。針對原先“多規(guī)并行”“政出多門”“規(guī)劃打架”等問題，從“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革到部門重組牽頭新建國土空間規(guī)劃體系以實(shí)現(xiàn)空間治理能力的現(xiàn)代化，國土空間規(guī)劃除了需要解決或規(guī)避原有規(guī)劃體系的問題，還提出了“能用、管用、好用”的更高要求。其中，“能用”強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的合法性，即規(guī)劃需符合相關(guān)政策、法律、法規(guī)、規(guī)范的要求，突出底線思維，滿足規(guī)劃的公共政策屬性需求；“管用”強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的有效性，即以問題為導(dǎo)向發(fā)揮規(guī)劃的工具理性，既能有效引導(dǎo)空間發(fā)展方向，又能有效解決空間配置矛盾，滿足規(guī)劃的社會實(shí)踐屬性需求；“好用”強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的能效性，即以提升空間價(jià)值和使用效益的“空間賦能”為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間的最優(yōu)能效，發(fā)揮規(guī)劃的價(jià)值理性，滿足規(guī)劃的空間品質(zhì)屬性需求。空間規(guī)劃的“四梁”，即編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚在建構(gòu)中，難以一蹴而就，導(dǎo)致既有規(guī)劃體系仍遺留諸多復(fù)雜問題，影響了規(guī)劃的能用性。規(guī)劃的“八柱”，即“國家—省—市—縣—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))”五級空間及“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃”三類規(guī)劃強(qiáng)調(diào)層級傳導(dǎo)的邏輯自洽，以空間用途管制為核心，對傾向于開發(fā)的“建設(shè)”和傾向于保護(hù)的“非建設(shè)”實(shí)施差別化管理，但空間管控權(quán)的上收與改革開放以來地方發(fā)展權(quán)的下放之間的矛盾，仍影響著規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的管用性。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃用途管制注重加強(qiáng)各個(gè)尺度的區(qū)域生態(tài)與土地資源管理，通過劃定“三區(qū)三線”確定國土空間的保護(hù)與開發(fā)格局，下一步還必須面向未來擬定空間發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施科學(xué)、智慧、精細(xì)的空間治理，既要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的底線思維，又要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的空間創(chuàng)新；既要以系統(tǒng)空間關(guān)系協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)整體空間效益的最大化，也要以規(guī)劃“先期誘導(dǎo)效應(yīng)”引導(dǎo)空間價(jià)值的超前、超額實(shí)現(xiàn)，如此才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的好用性。國土空間規(guī)劃變革提出了對復(fù)合型人才的迫切需求，既需要設(shè)計(jì)型人才，也需要管理型人才；既需要具備各個(gè)尺度空間形態(tài)規(guī)劃知識與設(shè)計(jì)能力的人才，也需要具備極強(qiáng)政策性的國土空間規(guī)劃專業(yè)知識和管理能力的人才，更需要兼具政策理解與專業(yè)應(yīng)用、學(xué)習(xí)溝通與實(shí)務(wù)執(zhí)行能力的復(fù)合人才。以注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師執(zhí)業(yè)制度作為參照，在《城市規(guī)劃原理》《城市規(guī)劃管理與法規(guī)》《城市規(guī)劃相關(guān)知識》《城市規(guī)劃實(shí)務(wù)》4門考試課程中，基礎(chǔ)理論知識包括基本原理、編制方法、城鄉(xiāng)歷史、政策法規(guī)等方面的基礎(chǔ)知識，以及市政工程、道路交通、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等其他學(xué)科的相關(guān)知識；規(guī)劃實(shí)務(wù)主要考察考試對象在實(shí)際工作中綜合應(yīng)用理論知識、解決實(shí)際問題的能力。此外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科建設(shè)中基本形成了一套相對系統(tǒng)規(guī)范且包容不同院校特色的人才培養(yǎng)模式，以應(yīng)對行業(yè)實(shí)踐的具體要求。隨著國土空間規(guī)劃的對象從城鄉(xiāng)建成環(huán)境拓展到自然資源全域全要素，建筑類院校以空間規(guī)劃與設(shè)計(jì)能力為核心培養(yǎng)的人才雖然仍是行業(yè)的重要需求，但是更加多元多變的空間問題、更高更全的實(shí)踐創(chuàng)新要求也對城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的人才培養(yǎng)提出了現(xiàn)實(shí)且嚴(yán)峻的拓展要求。通過梳理發(fā)現(xiàn)，國土空間規(guī)劃工作涉及26個(gè)學(xué)科的知識，但并不存在與國土空間規(guī)劃工作完全對應(yīng)的單一學(xué)科知識，因此需要基于多學(xué)科知識和能力的相互支撐與交叉融合來重新認(rèn)識規(guī)劃學(xué)科的內(nèi)涵。
03.城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的優(yōu)化與拓展融合
城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科通過產(chǎn)、學(xué)、研一體化與行業(yè)保持著長期的緊密聯(lián)系，高校也是行業(yè)實(shí)踐的重要力量，由此形成了“知識體系與能力體系基礎(chǔ)性支撐—行業(yè)實(shí)踐方法論增強(qiáng)—價(jià)值觀頂層引領(lǐng)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科框架性結(jié)構(gòu)(圖2)。
圖2 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科框架性結(jié)構(gòu)
3.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科知識體系和能力體系的優(yōu)化
我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科伴隨著城市的發(fā)展而演進(jìn)，在世界通用的專業(yè)知識與原理基礎(chǔ)上，探索了編制并實(shí)施區(qū)域與城市規(guī)劃的方式，在支持空間決策、城市治理方面，特別是在以公共服務(wù)供給和空間品質(zhì)營造為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐中形成了較為成熟的工作方法；同時(shí)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的知識領(lǐng)域還引入地理學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科知識，以加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間認(rèn)識及發(fā)展規(guī)律研究的科學(xué)性。
傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科中的“建筑和景觀”知識群落處于核心地位并指向空間與設(shè)計(jì)兩大主題，其他知識群落如“經(jīng)濟(jì)和區(qū)域”“交通和道路”“工程和管理”“方法和技術(shù)”則指向城市永續(xù)核心價(jià)值觀的更新與城市規(guī)劃分析、研究和設(shè)計(jì)方法的改良。自2011年城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)成為一級學(xué)科以來，其與環(huán)境資源、生態(tài)、管理、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)學(xué)科的交叉日益加強(qiáng)。泰晤士高等教育2022年第三版中國學(xué)科評級結(jié)果顯示，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)(A﹣)等10門學(xué)科的平均評級優(yōu)于其他任何國家和地區(qū)高校的學(xué)科評級，體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的學(xué)術(shù)研究、國際視野、知識轉(zhuǎn)移和人才培養(yǎng)處于世界領(lǐng)先水平。
以《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》的要求為例，其不但強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃內(nèi)容及總體城市設(shè)計(jì)對城市開敞空間系統(tǒng)、重要廊道和節(jié)點(diǎn)、天際輪廓線等空間秩序的控制引導(dǎo)，而且強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科具有的提高國土空間舒適性、藝術(shù)性等技術(shù)優(yōu)勢的內(nèi)容。而有關(guān)資源環(huán)境底線約束、國土整治修復(fù)等內(nèi)容則屬于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科中較為薄弱的部分，因此有必要對城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科知識體系進(jìn)行優(yōu)化。
目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃教育主要圍繞空間品質(zhì)、公共政策和社會實(shí)踐三大內(nèi)涵屬性設(shè)置相應(yīng)課程(表1)，在學(xué)科知識體系方面可重點(diǎn)加強(qiáng)對空間理想范式、空間發(fā)展規(guī)律、空間分析方法的理論夯實(shí)與知識凝練；在能力體系方面則可加強(qiáng)空間設(shè)計(jì)與表達(dá)、空間管控與治理、空間規(guī)劃編制與實(shí)施等能力的培養(yǎng)。其中，空間理想范式涉及“什么是好的規(guī)劃”“什么是好的規(guī)劃結(jié)果”的價(jià)值觀引導(dǎo)問題，是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科具有引領(lǐng)作用和服務(wù)社會實(shí)踐的根本；空間設(shè)計(jì)與表達(dá)則是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科在空間品質(zhì)營造方面的核心能力，是空間理想范式的具體化?？臻g發(fā)展規(guī)律是描述和解釋城市發(fā)展的現(xiàn)象、發(fā)展演變及其規(guī)律的內(nèi)容；空間管控與治理則是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科中有關(guān)公共政策的關(guān)鍵內(nèi)容，是空間發(fā)展規(guī)律的政策化。空間分析方法涉及社會調(diào)查、數(shù)字技術(shù)、規(guī)劃方法、城市模型等知識，并涉及規(guī)劃工作科學(xué)性的提升；空間規(guī)劃編制與實(shí)施則是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科具有應(yīng)用性的關(guān)鍵，是空間分析方法的實(shí)用化。
表1 建筑院校城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)課程設(shè)置主要板塊
以華南理工大學(xué)國家一流本科專業(yè)教改計(jì)劃為例，通過設(shè)置《土地資源學(xué)》《環(huán)境生態(tài)學(xué)》等課程，聘請廣州地理研究所、中國科學(xué)院華南植物園的相關(guān)學(xué)者共同講授等方式，在知識體系方面加強(qiáng)對環(huán)境生態(tài)、自然地理等知識點(diǎn)的梳理，提高學(xué)生對空間理想范式和空間發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識；通過規(guī)劃原理、法規(guī)、開發(fā)控制等公共政策相關(guān)課程的改革來加強(qiáng)對國土空間規(guī)劃體系的研習(xí)和討論；通過強(qiáng)化資源評價(jià)、用途分類管制、相關(guān)主體利益等設(shè)計(jì)課評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)能力培養(yǎng)體系；通過“三下鄉(xiāng)”“精準(zhǔn)扶貧”“社區(qū)微改造”“社區(qū)規(guī)劃師”等社會實(shí)踐或?qū)ｎ}社會調(diào)研、設(shè)計(jì)工作坊等方式，加強(qiáng)對中國國情的社會實(shí)況教育，引導(dǎo)教學(xué)體系從“總體規(guī)劃+城市設(shè)計(jì)+專項(xiàng)規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”的設(shè)計(jì)課主線串聯(lián)相關(guān)理論，逐步走向“空間分析+空間品質(zhì)+公共政策+社會實(shí)踐”的知識與能力綜合訓(xùn)練，響應(yīng)當(dāng)前國土空間規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展需要。
3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科價(jià)值觀和方法論的拓展融合
(1)生態(tài)文明價(jià)值觀的全面融入
我國城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)價(jià)值觀的理論總體上借鑒了西方發(fā)達(dá)國家的城市化思潮和現(xiàn)代城市理論，如霍華德的“田園城市”理論主張疏解中心集聚和改善人居環(huán)境；物權(quán)意義的土地利用管控起源于普魯士的區(qū)劃法規(guī)，美國區(qū)劃強(qiáng)調(diào)測量師、建筑師業(yè)務(wù)的融合和衍化；雅各布斯批判性建構(gòu)的自下而上的城市社會主體視角理論等。
伴隨我國的城市實(shí)踐，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科也開展了自身問題的探索。1921年廣州建立了我國現(xiàn)代意義上的第一個(gè)市政制度，國家層面也開展了重要城市的規(guī)劃編制與實(shí)施；20世紀(jì)40年代《大上海都市計(jì)劃》提出“衛(wèi)星城”的理念；改革開放以來，為適應(yīng)土地的市場化開發(fā)，我國逐步建立并完善了控制性詳細(xì)規(guī)劃制度；2000年以《廣州總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》為代表的城市總體規(guī)劃改革，既反映了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科服務(wù)城市發(fā)展的應(yīng)用屬性，也推進(jìn)了學(xué)科價(jià)值觀的建設(shè)。我國在快速、大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化過程中承接了全球化的制造業(yè)分工，經(jīng)歷了極其迅速的工業(yè)化，走出了一條人類歷史上史無前例的城市化路徑，如珠三角地區(qū)在工業(yè)文明主導(dǎo)的發(fā)展價(jià)值觀下，以放棄桑基魚塘大片農(nóng)業(yè)水域?yàn)榇鷥r(jià)，實(shí)現(xiàn)了全球產(chǎn)業(yè)分工體系中的“世界工廠”地位。新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科要深刻反思人工與自然的根本關(guān)系，踐行價(jià)值觀方面的一次糾偏，緩解人工建成環(huán)境與自然生態(tài)本底的沖突，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的目標(biāo)。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科價(jià)值觀將以融入國土空間生態(tài)修復(fù)與保護(hù)利用的底線約束思維來提升學(xué)科建設(shè)頂層的價(jià)值觀。
在城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科建設(shè)方面，可以結(jié)合各類教改項(xiàng)目與課程思政建設(shè)，重點(diǎn)在知識體系方面全面融入生態(tài)文明價(jià)值觀，尤其是在有關(guān)空間理想范式和空間發(fā)展規(guī)律的城市發(fā)展歷史、理論課程中，從強(qiáng)調(diào)功能合理、形態(tài)優(yōu)美全面轉(zhuǎn)向自然優(yōu)先、社會優(yōu)先等價(jià)值分析的范式。
城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科方法論向外拓展融合的標(biāo)準(zhǔn)是可以更好地用于配置空間資源和實(shí)施空間治理，即有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃在土地利用和空間形態(tài)方面更好地完成社會分工。而解決問題是突破城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科分野的現(xiàn)實(shí)依歸，實(shí)踐中的知識轉(zhuǎn)移也為提升規(guī)劃效能提供了可能，如在廣東某地規(guī)劃設(shè)計(jì)中，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)聽取地方意見，采用道路中線單向拓寬、規(guī)避兩廂農(nóng)地矛盾，在隨后的城市更新中也通過單向拓寬道路、減少兩側(cè)民房拆遷量來節(jié)約建設(shè)投資。顯然，從減少農(nóng)地矛盾到降低老城拆遷量的知識遷移體現(xiàn)了方法論交叉融合的應(yīng)用價(jià)值。2007年，在國家正式發(fā)布主體功能區(qū)規(guī)劃之前，廣東增城早在2003年就開始探索北部生態(tài)旅游區(qū)域不考核GDP的地方實(shí)踐，各類規(guī)劃“試錯(cuò)”實(shí)踐使得城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科具備了增益新知識和創(chuàng)新方法論的巨大潛力。在更為常態(tài)的空間治理過程中，文化遺產(chǎn)保護(hù)、弱勢群體居住保障、地方財(cái)力約束與生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容同步涌現(xiàn)，如何融貫生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)的多學(xué)科知識以形成最優(yōu)利益格局，是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科作為應(yīng)用型學(xué)科必須以交叉融合的方式來提升的關(guān)鍵議題。
借鑒相關(guān)學(xué)科方法論一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科及行業(yè)發(fā)展的客觀需求。在我國規(guī)劃從城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展到全域性的國土空間規(guī)劃的過程中，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)與土地規(guī)劃機(jī)構(gòu)在行業(yè)實(shí)踐中仍處于第一線，跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)同已成為各個(gè)機(jī)構(gòu)面臨的關(guān)鍵現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此，規(guī)劃專業(yè)人才不但要強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)拓展能力，而且要從傳統(tǒng)的“了解工具書”轉(zhuǎn)向“回答問題的人”，回答如何運(yùn)用國土空間治理的其他相關(guān)學(xué)科專業(yè)知識形成空間規(guī)劃方法論，行業(yè)實(shí)踐再一次從空間品質(zhì)、公共政策、社會實(shí)踐三大內(nèi)涵屬性上倒逼城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的建設(shè)。
從規(guī)劃設(shè)計(jì)到空間治理，城鄉(xiāng)規(guī)劃一級學(xué)科建設(shè)需要在與相關(guān)學(xué)科拓展交叉的基礎(chǔ)上進(jìn)一步融合，尤其是在有關(guān)科學(xué)定量和全域視角方面的融合。來自環(huán)境、生態(tài)等自然科學(xué)，農(nóng)業(yè)、水利、交通等工程科學(xué)，以及信息時(shí)代突進(jìn)的計(jì)算社會科學(xué)，都帶來了基于量化研究的空間分析方法，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科必須將其融為空間規(guī)劃方法論的一部分。公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科則注重問題診斷和決策支持，具備類似全科醫(yī)生式的治理方法，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科在公共政策及社會實(shí)踐屬性方面拓展融合方法論的重要來源。
3.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科內(nèi)涵的再認(rèn)識
為應(yīng)對國土空間規(guī)劃行業(yè)的變革，作為應(yīng)用型學(xué)科的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)需及時(shí)對學(xué)科內(nèi)涵進(jìn)行再認(rèn)識。通過審視城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)既往的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科實(shí)踐既包含了生態(tài)空間的風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園等專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容，也包含了針對農(nóng)業(yè)空間中鄉(xiāng)村空間、田園綜合體、大地景觀等規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容?？梢?，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科基本具備在城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間中支撐“能用、管用、好用”的規(guī)劃實(shí)踐的能力。
從我國城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展規(guī)模來看，如果去除留學(xué)生因素來考察非英語國家的規(guī)劃院校碩士點(diǎn)數(shù)量，我國廣義的規(guī)劃學(xué)科學(xué)位點(diǎn)(理科、工科)是按照國家人口比例計(jì)算得出的，接近于日本(40所)、荷蘭(5所)，從匹配國土空間規(guī)劃行業(yè)的角度來說，學(xué)科規(guī)模并不存在嚴(yán)格意義上的危機(jī)。學(xué)科建設(shè)涉及規(guī)劃院校的行業(yè)實(shí)踐能力，但當(dāng)前的行業(yè)資質(zhì)、作業(yè)要求及空間數(shù)據(jù)不開放等執(zhí)業(yè)瓶頸，以及高校人事考評制度對橫向科研實(shí)踐的忽視，導(dǎo)致以設(shè)計(jì)教學(xué)見長或者偏向于工程實(shí)踐的教師難以得到晉升，高校從事規(guī)劃實(shí)踐工作的總體能力顯著下降，師資隊(duì)伍中鮮有行業(yè)領(lǐng)軍人才，加劇了學(xué)科建設(shè)與行業(yè)需求的錯(cuò)位。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科而言，“將論文寫在祖國大地上”最終體現(xiàn)的應(yīng)該是以美麗山河為底圖，勾繪詩意人居的規(guī)劃實(shí)踐，并歸納我國實(shí)踐蘊(yùn)含的規(guī)劃理論和方法，為此急需行業(yè)與學(xué)科在空間品質(zhì)、公共政策、社會實(shí)踐的內(nèi)涵建設(shè)上深化協(xié)同，相互饋哺。
概而言之，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科應(yīng)直面“可以做什么”這一基本問題，結(jié)合既往的外拓經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行知識體系和能力體系提升的“內(nèi)優(yōu)”，補(bǔ)齊空間理想范式、空間發(fā)展規(guī)律、空間分析方法等方面的短板；同時(shí)，注重師資力量培養(yǎng)和行業(yè)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，切實(shí)推進(jìn)價(jià)值觀和方法論的“外融”，形成服務(wù)全域全要素、全過程空間治理和空間價(jià)值創(chuàng)造的優(yōu)勢(圖3)。
圖3 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的“內(nèi)優(yōu)”與“外融”
04.結(jié)語
隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的攻堅(jiān)階段，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明理念是新時(shí)代行業(yè)與學(xué)科建設(shè)的基本準(zhǔn)則，人與自然和諧共生的科學(xué)自然觀也是應(yīng)對氣候變暖、能源危機(jī)、生態(tài)退化等全球性議題的方法論。規(guī)劃行業(yè)變革和學(xué)科建設(shè)共同面臨滿足國家發(fā)展需求的新挑戰(zhàn)，既要傳承“天人合一”“道法自然”的傳統(tǒng)空間營造經(jīng)驗(yàn)，也要響應(yīng)構(gòu)建新格局的全域全要素創(chuàng)新空間治理的要求，因此有必要對城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科從城鄉(xiāng)建成環(huán)境尺度走向全域尺度，空間品質(zhì)、公共政策、社會實(shí)踐并重的內(nèi)涵屬性予以深刻的再認(rèn)識。空間品質(zhì)屬性強(qiáng)調(diào)從人居環(huán)境拓展到人與自然的生命共同體，公共政策屬性強(qiáng)調(diào)在空間營造的基礎(chǔ)上更加注重用途管制，社會實(shí)踐屬性則強(qiáng)調(diào)從城市治理走向全過程空間治理，全面實(shí)現(xiàn)學(xué)科的“內(nèi)優(yōu)”與“外融”。值得指出的是，即便作為應(yīng)用型學(xué)科，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科也應(yīng)保持一定的定力，畢竟學(xué)科發(fā)展的核心是知識貢獻(xiàn)和人才培養(yǎng)，僅拘泥于行業(yè)實(shí)務(wù)有可能使規(guī)劃學(xué)科失焦長遠(yuǎn)發(fā)展的方向，方法論外拓應(yīng)以服務(wù)“能用、管用、好用”的空間治理創(chuàng)新為目標(biāo)，而價(jià)值觀提升則是在強(qiáng)調(diào)城市作為地方性公共空間的基礎(chǔ)上進(jìn)一步走向國家性視角下人與自然和諧共生的生態(tài)文明觀。【注 釋】
①據(jù)2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國共有城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科點(diǎn)231個(gè)，在校學(xué)生為42099人；全國共有城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)碩士學(xué)位招生單位96個(gè)，其中學(xué)術(shù)型碩士(工學(xué)碩士)招生單位為68個(gè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)專業(yè)學(xué)位(城市規(guī)劃碩士)碩士招生單位為28個(gè)，在校學(xué)生為5225人(其中學(xué)術(shù)碩士為2615人、專業(yè)碩士為2610人)；全國共有城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)一級學(xué)科博士點(diǎn)16個(gè)，在校學(xué)生為801人。
②至20世紀(jì)80年代末，全國至少有13所建筑工程類高校和3所地理類高校提供城市規(guī)劃專業(yè)教育；根據(jù)2012年高考招生目錄，以“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”專業(yè)目錄招生的理科院校達(dá)166所，工科院校為175所。
來源：規(guī)劃師雜志
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